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martes, 8 de febrero de 2011

Marco teórico de las políticas públicas

Oscar Pardo Ramos
El campo de estudio de las políticas públicas se ha vuelto un tema interesante en las últimas décadas, aunque hasta hace poco era un campo bastante desconocido en la academia y en los círculos político-administrativos. De acuerdo con Roth (2002, 11), muchos autores atribuyen el surgimiento de este interés al marcado intervencionismo del Estado en la vida social de nuestros países, independientemente de sus niveles de desarrollo.
En este sentido, se observa que el interés por el tema surge en la pasada década de los sesenta cuando politólogos, sociólogos, economistas y otros científicos sociales se interesaron por el estudio de la acción pública. Así se inició en Estados Unidos, propagándose a Europa, especialmente los países escandinavos, Gran Bretaña y Alemania y, posteriormente, a casi todo el mundo.
En Hispanoamérica se alcanzó a ver el interés por el tema solo en la década de los noventa, época en que aparece en España la publicación traducida del libro Politiques publiques de Mény y Thoenig (1989) y en México los trabajos de Aguilar Villanueva (1992) y en Colombia el de Salazar Vargas (1992).
Según Roth (Ibid, 13), en Colombia se han producido pocos trabajos en el tema de las políticas públicas, dado que además de los trabajos citados, solo pueden destacarse los siguientes: Moncayo (1990) quien hace un estudio de las políticas urbanas desde un punto de vista neomarxista; Wiesnier (1997), quien hace un análisis crítico de algunas políticas públicas en Colombia, desde una perspectiva neoinstitucionalista; Pedro Medellín (1998) y Alejo Vargas (1999), en lo que parecen ser investigaciones aisladas que no constituyen comunidades académicas para abordar el estudio de las políticas públicas.
El análisis de las políticas públicas se elaboró partiendo desde diversos enfoques. Uno de éstos provino de especialistas que querían ayudar a los decisores políticos en aspectos relacionados con la elaboración e implementación de políticas públicas efectivas. Era como buscar una metodología (o receta) para el “buen gobierno”. Esta corriente se conoció como policy science. Otra perspectiva corresponde a la desarrollada por economistas que se apoyaron en métodos cuantitativos y con un marcado sesgo marxista ortodoxo, orientaron sus análisis a la búsqueda de explicaciones o causas económicas para los factores sociales y políticos.
A partir de entonces, se inició el debate sobre la importancia de las políticas públicas y sus factores determinantes y condicionantes. Aparece la publicación de Sharpe y Newton (1984), lo que al fin parece ser la génesis de un enfoque específico denominado policy analysis con Meny y Thoenig en 1992. Se destaca en esta perspectiva que antes que prestarle atención al Estado mismo, se centra en la actividad concreta del Estado relacionada con la formulación y ejecución de políticas públicas, sacando a flote los actores de las mismas.
De acuerdo con lo dicho, el análisis de políticas públicas pone de relieve la identificación de los actores que intervienen en la definición, de decisión y de implementación de las políticas, con sus características, intereses y objetivos particulares de esos actores. Igualmente, es relevante la metodología aplicada por este enfoque enfatizando el qué y el cómo hacer del Estado, teniendo en cuenta, también, el resultado de estas políticas. En esencia, se puede afirmar que las políticas públicas se redefinen como la ciencia del Estado en acción. En este punto Roth (Ibid, 15) señala que:
 entre las numerosas  definiciones propuestas, Dye (1976) señala que el análisis de políticas públicas tiene que ver más con la explicación que con la prescripción, pues consiste en una indagación rigurosa de las causas y las consecuencias de las políticas públicas y que, finalmente, se esfuerza por desarrollar y probar hipótesis generales sobre las causas y las consecuencias de las políticas públicas por medio de la acumulación de investigaciones empíricas de relevancia general”.
Roth (Ibid, 16) pone de relieve que el carácter práctico y teórico del enfoque denominado análisis de las políticas públicas ha sido afectado históricamente por las problemáticas políticas coyunturales, pues de las dificultades propias del Estado de bienestar de los años sesenta y setenta (déficit de resultados), pasaron a su crítica en los ochenta (corporativismo, burocratización) y a la respuesta neoliberal en los años noventa (privatizaciones). En este orden de ideas este autor señala que:
 “en los años setenta el tema principal fue el análisis comparativo de los modelos de Estado providencia; y luego en los años ochenta, el centro de interés se desplazó hacia la problemática de la constitución de agendas gubernamentales y de las configuraciones (sistemas, redes, comunidades) de actores que influyen en las políticas públicas. Finalmente, en los años noventa, con la ola neoliberal, muchos analistas –preocupados por la eficiencia de la gestión pública- debatieron alrededor de la reforma administrativa con la famosa ‘nueva gestión pública’ (new public management) y se incrementó el interés por la evaluación de la acción pública”.
Referentes teóricos del Estado y las políticas públicas
El análisis de las políticas públicas representa una nueva forma de análisis de los temas de Estado, para la cual existen tres reconocidos enfoque teóricos: uno centrado en la sociedad, otro en el estado y el otro que podría ser mixto o intermedio, los cuales se sintetizan a continuación:
a)    Enfoque centrado en la sociedad. Este enfoque corresponde a un grupo de teorías para la que el Estado depende de la sociedad y las relaciones de fuerzas entre las clases, facciones, naciones o individuos y grupos son las que determinan la elección de las políticas públicas desarrolladas por el Estado. Pertenecen a este enfoque las corrientes marxistas, neomarxistas y la llamada “teoría de la dependencia”; así como las teorías opuestas los enfoques racionalistas (racional choice), pluralistas, elitistas y de escogencia o elección pública (public choice).
b)    El enfoque centrado en el Estado. En este enfoque el Estado es independiente de la sociedad, actuando como un selector de las demandas y un proveedor de servicios. La acción pública es básicamente el resultado de las elecciones realizadas por los decisores políticos y por los altos funcionarios públicos. Son los individuos y los grupos que ocupan el Estado quienes determinan las elecciones de las políticas públicas. Pertenecen a este enfoque los decisionistas (modelo racional, incremental, el garbage can; así como en el modelo burocrático neoweberiano). Se advierte que algunas posturas neomarxistas se acercan también a este enfoque.
c)    El enfoque mixto o intermedio. Se caracteriza por rechazar el racionalismo economicista o social propio del enfoque centrado en la sociedad y así, mismo, niega ver a la sociedad sometida al Estado que está sometido al dominio de una minoría. Como se ve este enfoque busca una posición intermedia frente a los dos anteriores. En este tercer enfoque se ubican corrientes variadas en opciones teóricas y políticas, tales como el neocorporativismo, el neoinstiucionalismo, el análisis de redes y la teoría de la acción, entre otros.
Tipología de las políticas públicas
Es reconocida la clasificación propuesta por Lowi (1964, 1972), la cual distingue cuatro tipos de políticas, partiendo de la interrelación de dos variables indicativas del modo de coerción utilizado por la política pública. De esta manera se dan cuatro tipos de políticas públicas así:
a)    Políticas distributivas: que corresponde a autorizaciones que da el gobierno para usufructo particular, como un derecho, por ejemplo, una licencia de construcción.
b)    Políticas constitutivas: modifican las estructuras de los sistemas político, administrativo o la distribución del poder político, por ejemplo, reformas de ministerios (fusión o supresión de los mismos).
c)    Políticas reglamentarias: afectan o restringen algunas libertades bajo la amenaza de coacción directa, por ejemplo, la expedición del código de tránsito.
d)    Políticas redistributivas: establecen criterios que dan ventajas a ciertos grupos de población o a individuos que son categorizados por algún criterio especial, como por ejemplo, el SISBEN.
Otras tipologías de políticas públicas
Salisbury (1968) propuso clasificar las políticas públicas partiendo de las características de integración o fragmentación del sistema de decisión y de las estructuras de la demanda.
Meny y Thoenig (1992) las clasifican a partir de los métodos de conducción política, de los instrumentos de gestión administrativos.
El enfoque neomarxista de O’Connor (1973) clasifica las políticas públicas en dos categorías: de acumulación y de legitimación.
La corriente estructuralista reconoce tres tipos de políticas públicas: hegemónicas, transaccionales y de dominación.
Elementos de las Políticas Públicas
Anne Schneider y Helen Ingram (Policy Design for Democracy -1997), propusieron un conjunto de categorías o dimensiones para describir el contenido de las políticas públicas (en www.estudiospoliticos.org/index.php). Entre los elementos destacados que deben tener las políticas públicas son los siguientes:

·         La definición del problema y los fines perseguidos
  • Los beneficios y cargas a ser distribuidos
  • La población objetivo (los actores que reciben, o pueden recibir beneficios o cargas)
  • Las reglas (lineamientos que determinan quién hace qué, cómo, con qué recursos, quién es elegible, etc.)
  • Las herramientas (los incentivos o ausencia de los mismos), dirigidos a personas y agencias para que actúen de acuerdo a los lineamientos de la política.
  • La estructura de implementación, que incluye el plan para la implementación de la política, que incluya los incentivos y recursos de las agencias públicas para el logro de objetivos
  • Las construcciones sociales, (la imagen de la realidad, los estereotipos que la gente utiliza para dar sentido a la realidad tal como la percibe).
  • Las bases fundamentos (rationales), las justificaciones y legitimaciones implícitas o explícitas para las políticas públicas, que incluyen aquellas usadas en el debate
  • Las asunciones subyacentes (explícitas o implícitas acerca de la causalidad lógica, de las capacidades personales u organizacionales.

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