PARA LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Principios esenciales para la creación de valor público
Oscar Felipe Pardo Ramos
2026
La gestión pública y los
modelos de gestión
Introducción
La gestión pública ha evolucionado
mediante distintos modelos que buscan orientar la organización y la actuación
del Estado frente a las necesidades y los problemas de la sociedad. Cada modelo
responde a contextos históricos, fundamentos teóricos y concepciones
particulares sobre el papel del Estado, la administración y la ciudadanía.
Comprender sus principios, aportes y limitaciones permite reconocer que no
constituyen fórmulas excluyentes, sino enfoques que pueden complementarse y
transformarse para fortalecer las capacidades institucionales y contribuir a la
creación de valor público.
2.1 Fundamentos conceptuales
2.1.1 La
gestión pública y sus propósitos
La gestión pública constituye una
actividad esencial para el funcionamiento del Estado y la realización de sus
fines. A través de ella, las decisiones políticas se traducen en acciones, las
normas adquieren expresión práctica, los recursos se transforman en bienes y
servicios y las instituciones desarrollan capacidades para responder a las
necesidades de la sociedad. De este modo, su alcance trasciende la
administración de recursos y el cumplimiento de procedimientos: comprende
también la capacidad de los gobiernos para intervenir en la realidad social,
afrontar los problemas colectivos y producir resultados que contribuyan al
bienestar general.
Esta concepción permite distinguir entre
el funcionamiento administrativo de las organizaciones públicas y la
efectividad de su actuación frente a los problemas de la sociedad. Una entidad
puede cumplir sus funciones, ejecutar su presupuesto y atender los
procedimientos establecidos sin que ello signifique, necesariamente, que esté
contribuyendo de manera significativa a resolver los problemas que justifican
su existencia. El cumplimiento de las obligaciones legales y el buen desempeño
institucional son condiciones indispensables de la gestión pública, pero deben
articularse con propósitos socialmente relevantes.
De ahí que la gestión pública deba
comprenderse como una actividad que integra dimensiones jurídicas, políticas,
administrativas, económicas y sociales. Su desarrollo exige organizar recursos,
coordinar instituciones, orientar decisiones, movilizar capacidades y
establecer relaciones con la ciudadanía. También requiere conciliar principios
que, en determinadas circunstancias, pueden generar tensiones: eficiencia y
equidad, control y flexibilidad, continuidad administrativa e innovación,
dirección gubernamental y participación ciudadana.
En este contexto, los modelos de gestión
adquieren especial importancia, pues ofrecen marcos conceptuales y propuestas
operativas para comprender, organizar y mejorar la actuación de las
organizaciones públicas.
2.1.2
¿Qué
es un modelo de gestión?
Un modelo puede entenderse como una
representación conceptual de una realidad o como una propuesta que establece
determinados criterios para comprenderla y orientar la acción sobre ella. Los
modelos permiten organizar ideas, identificar relaciones entre elementos,
establecer prioridades y definir formas de actuación frente a situaciones
concretas.
Según Felcman (2016, p. 69) «un
modelo de gestión es una particular combinación de elementos que un
organización utiliza para obtener resultados destinados al logro de objetivos.
Tales elementos son: a) tecnologías centrales y de gestión que, b) transforman
recursos disponibles en productos materiales y/o simbólicos para satisfacer
fines, c)alineando el sistema social a todo lo anterior». El autor define como
modelos de gestión pública «a aquellos cuyos sistemas de fines apuntan
a satisfacer necesidades públicas».
De igual manera puede entenderse que un
modelo de gestión es un conjunto articulado de principios, enfoques, criterios,
métodos y herramientas que orientan la manera en que una organización se
estructura, toma decisiones, administra sus recursos y desarrolla sus
actividades para alcanzar determinados propósitos.
En virtud de lo anterior, un modelo de
gestión no se reduce a una técnica administrativa, un procedimiento o un
instrumento de trabajo. Aunque puede incorporar todos estos elementos, su
alcance es más amplio, dado que ofrece una manera particular de comprender la
organización y establece criterios acerca de cómo debe funcionar para alcanzar
sus objetivos.
Además, es necesario distinguir, entre
modelo, teoría, enfoque, técnica y sistema de gestión. Una teoría procura
explicar determinados fenómenos; un enfoque privilegia una perspectiva desde la
cual interpretarlos; una técnica establece procedimientos para realizar
actividades específicas; y un sistema de gestión articula componentes,
responsabilidades y procesos dentro de un marco organizado de actuación. El
modelo puede integrar elementos de estas categorías, pero no se identifica
necesariamente con ninguna de ellas.
Los modelos tampoco son estructuras
inmutables ni soluciones universalmente aplicables. Su utilidad depende de la
pertinencia de sus postulados, de las condiciones del contexto y de la
capacidad de las organizaciones para adaptarlos a sus necesidades. Por ello,
más que fórmulas que deban reproducirse mecánicamente, constituyen referentes
para orientar decisiones y mejorar las prácticas de gestión.
2.1.3
¿Qué
es un modelo de gestión pública?
El estudio de los modelos de gestión en
las organizaciones públicas parte de una pregunta fundamental:
¿Cómo lograr que las entidades del Estado
cumplan sus metas institucionales, optimicen el uso de los recursos públicos,
presten servicios de excelencia y respondan a las expectativas ciudadanas
dentro de un marco de estricta legalidad?
Las respuestas a este interrogante son
diversas y dependen de múltiples enfoques teóricos, ideológicos y prácticos. No
obstante, en la aplicación concreta, la gerencia pública moderna recurre a la
implementación de modelos de gestión pública.
En cuanto a las características de los
modelos de gestión y de gestión pública, se puede establecer una distinción
inicial: mientras que el concepto general de modelo de gestión comprende los
esquemas, principios, estructuras y métodos que orientan la dirección de una
organización, los modelos de gestión pública incorporan las particularidades
del Estado, sus responsabilidades constitucionales, las relaciones entre
política y administración y la obligación de producir resultados socialmente
valiosos.
Desde una perspectiva integradora,
definimos un modelo de gestión pública como el marco estructurado mediante el
cual los gobiernos y las entidades estatales organizan, articulan y despliegan
sus capacidades e insumos para alcanzar sus metas operativas, en estricta
alineación con los fines esenciales del Estado. Un modelo de gestión pública abarca
la filosofía institucional, los valores, los objetivos, las políticas públicas,
la cultura organizacional, la caracterización del usuario o cliente-ciudadano,
los mecanismos de interacción, las metodologías operativas y las tecnologías de
gestión, entre otros.
Los modelos de gestión pública pueden
privilegiar diferentes propósitos. Algunos enfatizan la legalidad, la
especialización y la estabilidad administrativa; otros destacan la eficiencia,
la evaluación del desempeño y la orientación a resultados. También existen
enfoques que conceden especial importancia a la participación ciudadana, la
colaboración entre actores, la innovación o la creación de valor público. Estas
diferencias no significan que todos sus componentes sean incompatibles, sino
que cada modelo responde a preocupaciones particulares y propone distintas
formas de abordarlas.
Por ello, comprender los modelos de
gestión pública exige examinar sus fundamentos, los problemas a los que
responden, los principios que los orientan y las capacidades que procuran
desarrollar.
2.1.4
Los
elementos constitutivos de los modelos de gestión pública
Aunque los modelos de gestión pública
presentan diferencias en sus fundamentos y alcances, es posible identificar
algunos elementos comunes que permiten comprender su estructura y establecer
comparaciones entre ellos.
¨ Fundamentos
conceptuales, que
expresan las ideas acerca del Estado, la administración, la sociedad y las
relaciones entre las instituciones y la ciudadanía. Estos fundamentos
determinan, en buena medida, la forma en que cada modelo interpreta los
problemas de la gestión pública y concibe las respuestas institucionales.
¨ Los
principios y valores orientadores,
entre los que pueden encontrarse la legalidad, la eficiencia, la eficacia, la
equidad, la transparencia, la participación, la responsabilidad y la
innovación. La importancia atribuida a cada uno varía según la orientación del
modelo.
¨ Los
objetivos y resultados esperados,
que definen los propósitos que se pretende alcanzar. Estos pueden relacionarse
con el mejoramiento del funcionamiento administrativo, la calidad de los
servicios, la coordinación institucional, el fortalecimiento de la confianza
ciudadana o la solución de problemas públicos.
¨ Las
estructuras organizacionales y los procesos de gestión, que comprenden la distribución de
competencias, la asignación de responsabilidades, la planificación, la
dirección, la toma de decisiones y la coordinación de las actividades
institucionales.
¨ Los
instrumentos y las herramientas de gestión, mediante los cuales se llevan a la práctica los principios
del modelo. Entre ellos pueden mencionarse la planificación estratégica, la
gestión por procesos, los indicadores de desempeño, los sistemas de
información, la evaluación de resultados y los mecanismos de participación
ciudadana.
¨ Las
capacidades institucionales y mecanismos de seguimiento y aprendizaje, que permitan movilizar los recursos
disponibles, evaluar los resultados, identificar dificultades y realizar los
ajustes necesarios.
Estos elementos no aparecen necesariamente
con la misma denominación ni tienen igual importancia en todos los modelos.
Algunos presentan una estructura integral, mientras que otros se concentran en
dimensiones específicas de la gestión. Sin embargo, su identificación facilita
el análisis de sus aportes, limitaciones y posibilidades de aplicación.
2.2 Los
modelos de gestión pública como respuestas a las necesidades del Estado y los
problemas sociales.
Los modelos de gestión pública surgen en contextos históricos determinados, como respuestas a las transformaciones sociales, económicas, políticas y tecnológicas, a las limitaciones de las formas existentes de administración y a las nuevas exigencias de la sociedad. No solo permiten comprender el funcionamiento de las organizaciones estatales, sino que también ofrecen principios, enfoques y herramientas para mejorar su desempeño y fortalecer su capacidad de atender los problemas públicos.
Bajo esta perspectiva, el modelo
burocrático racional-legal contribuyó a consolidar administraciones sustentadas
en normas, competencias definidas, especialización y profesionalización. Sin
embargo, las dificultades derivadas de la rigidez procedimental, la
fragmentación administrativa y la limitada orientación a los resultados
favorecieron la aparición de la Nueva Gestión Pública, que incorporó
herramientas gerenciales, evaluación del desempeño y mecanismos para mejorar la
eficiencia institucional. Posteriormente, las limitaciones de una perspectiva
centrada principalmente en el rendimiento organizacional y la creciente
complejidad de los problemas colectivos impulsaron enfoques como la gobernanza,
el gobierno abierto, el gobierno integrado, la innovación pública y la creación
de valor público.
Las contribuciones de estos modelos se
expresan en diferentes dimensiones. En el ámbito administrativo, permiten
revisar estructuras, simplificar procedimientos, fortalecer la
profesionalización y optimizar los recursos; en el gerencial, aportan herramientas
para planificar, establecer prioridades, coordinar actividades y evaluar el
desempeño. Así también, contribuyen a mejorar la formulación e implementación
de políticas públicas, la articulación institucional y la relación entre el
Estado y la ciudadanía mediante la transparencia, la participación, la
rendición de cuentas y el mejoramiento de los servicios.
Sin embargo, mejorar el funcionamiento de
la administración no equivale necesariamente a transformar la realidad social.
Una organización puede perfeccionar sus procedimientos, utilizar eficientemente
sus recursos y cumplir sus metas institucionales sin producir cambios
significativos en los problemas que justifican su intervención. Tampoco el
cumplimiento de indicadores asegura que los beneficios se distribuyan
equitativamente o respondan a las necesidades prioritarias de la población.
Esta distinción exige valorar los modelos no solo por sus aportes al desempeño
organizacional, sino también por su contribución efectiva al bienestar
colectivo y a la generación de valor público.
Esta perspectiva resulta especialmente
importante porque los problemas públicos son multidimensionales, sus causas
suelen ser interdependientes y su solución requiere, con frecuencia, la
actuación coordinada de distintas entidades, niveles de gobierno y actores
sociales. Por ello, los modelos no deben entenderse como propuestas excluyentes
ni como etapas sucesivas en las que uno elimina al anterior. Los principios
burocráticos siguen siendo esenciales para que se den la legalidad y la
continuidad administrativa; las herramientas gerenciales contribuyen a mejorar
el desempeño; la gobernanza favorece la articulación entre actores; el gobierno
abierto fortalece la transparencia y la participación, y la creación de valor
público permite examinar la relevancia social y la legitimidad de los
resultados.
Siendo así, la elección de un modelo de
gestión pública debe partir de la comprensión del problema que se pretende
resolver, las capacidades institucionales disponibles y las condiciones
sociales y territoriales en las que se desarrollará la intervención. No se trata
de identificar un modelo universalmente superior, sino de determinar qué
principios, enfoques y herramientas resultan más pertinentes en cada
circunstancia. El desafío consiste en integrar legalidad, eficiencia,
coordinación, participación y evaluación, de manera que el fortalecimiento de
las capacidades administrativas se traduzca en respuestas eficaces, equitativas
y sostenibles a las necesidades de la sociedad.
2.3 Diversidad y complementariedad
2.3.1
Los
principales modelos de gestión pública y sus contribuciones
Los modelos estudiados a lo largo de este
libro expresan diferentes maneras de comprender y organizar la actuación del
Estado. Cada uno destaca determinadas dimensiones de la gestión pública y
ofrece herramientas para afrontar problemas específicos.
El modelo burocrático racional-legal
contribuye a certificar la legalidad, la especialización, la definición de
competencias y la continuidad administrativa. Su importancia permanece vigente,
aunque requiere superar las prácticas excesivamente formalistas que pueden
dificultar la capacidad de respuesta institucional.
La Nueva Gestión Pública incorpora
principios y herramientas asociados con la planificación, el desempeño, la
eficiencia y la evaluación de resultados en la gestión empresarial. Su
principal contribución consiste en llamar la atención sobre la necesidad de
mejorar el funcionamiento de las organizaciones públicas, aunque su aplicación
requiere evitar que la productividad y los indicadores cuantitativos desplacen
los valores propios de la función pública.
La Reinvención del gobierno propone
revisar las formas tradicionales de funcionamiento gubernamental, promover la
iniciativa administrativa y orientar la actuación institucional hacia
resultados. Su aporte se relaciona con la búsqueda de organizaciones más
adaptables y capaces de responder a las necesidades de la ciudadanía.
La Gerencia Social pone énfasis en la
gestión de políticas y programas dirigidos al bienestar colectivo,
especialmente frente a situaciones de pobreza, exclusión y desigualdad. Destaca
la importancia de la participación, la articulación institucional y la
orientación de las intervenciones hacia las necesidades sociales.
La Gobernanza aborda la
gestión pública desde dos perspectivas: una descriptiva, referida a la
interacción coordinada entre actores gubernamentales y no gubernamentales en la
toma de decisiones; y una normativa, asociada al concepto de Buen Gobierno y la
cocreación de lo público. En la práctica reconoce que la solución de numerosos
problemas colectivos exige superar la actuación aislada de las entidades
estatales y establecer relaciones de coordinación y cooperación con otros
actores.
El Buen Gobierno destaca la integridad, la
transparencia, la responsabilidad, la eficacia institucional y el respeto por
el ordenamiento jurídico.
El Gobierno Electrónico y
Digital aprovecha las tecnologías para transformar procesos, facilitar
servicios, mejorar el acceso a la información y fortalecer las relaciones entre
el Estado y la sociedad.
El Gobierno Abierto promueve
una relación más transparente, participativa y colaborativa entre las
instituciones y la ciudadanía.
La Innovación en la Gestión Pública busca
desarrollar nuevas ideas, prácticas y soluciones que permitan mejorar la
respuesta institucional.
El Marketing Social aporta herramientas
para comprender comportamientos, comunicar propósitos colectivos y promover
cambios socialmente deseables.
La Creación de Valor Público sitúa la
relevancia social de los resultados como criterio fundamental para valorar la
actuación estatal.
En el contexto colombiano, el Modelo
Integrado de Planeación y Gestión (MIPG) ofrece un marco de referencia para
articular políticas, prácticas e instrumentos orientados al mejoramiento de la
gestión institucional y sus resultados. Su importancia radica en promover una
visión integrada de la planeación, la ejecución, el seguimiento, la evaluación
y el control, con orientación al servicio ciudadano.
2.3.2 La
complementariedad de los modelos de gestión pública
Uno de los principales desafíos de la
gestión pública de la actualidad consiste en superar la idea de que los modelos
deben aplicarse de manera aislada o que la aparición de una nueva propuesta
obliga a abandonar por completo las anteriores.
La complejidad de los problemas públicos
exige reconocer que cada modelo ofrece aportes específicos, pero también
presenta limitaciones. La legalidad y la especialización administrativa no responden
plenamente por la eficacia de las intervenciones; la orientación a resultados
no asegura automáticamente la equidad; la participación ciudadana no sustituye
las responsabilidades legales de las instituciones, y la incorporación de
tecnologías no resuelve sola los problemas de coordinación o de capacidad
institucional.
De ahí la importancia de articular sus
contribuciones. Los principios burocráticos pueden proporcionar estabilidad y
seguridad jurídica; las herramientas gerenciales pueden mejorar la eficiencia y
el desempeño; los enfoques de gobernanza pueden facilitar la cooperación entre
actores, mientras que la innovación y la transformación digital pueden ampliar
las capacidades para responder a las necesidades ciudadanas.
Esta complementariedad no consiste en
acumular indiscriminadamente métodos, procedimientos e instrumentos. Exige
identificar el problema, establecer los resultados esperados, reconocer las
capacidades disponibles y seleccionar los componentes que puedan integrarse de
manera coherente.
Por ejemplo, enfrentar la deserción
escolar puede requerir procedimientos administrativos confiables, información
oportuna sobre los estudiantes en riesgo, coordinación entre las autoridades
educativas y los servicios sociales, participación de las familias e innovación
en las estrategias pedagógicas. Ningún modelo, considerado aisladamente, ofrece
necesariamente todas las respuestas requeridas.
Por esta razón, la gestión pública
necesita una perspectiva integradora que permita combinar diferentes enfoques
sin perder coherencia ni desatender los fines del Estado. La complementariedad
supone, además, reconocer que las soluciones deben adaptarse a las particularidades
de cada territorio y a las capacidades reales de sus instituciones.
2.4 Alcances y transformación de la
gestión
2.4.1
Los
límites de los modelos y las condiciones para su aplicación
La existencia de modelos bien
fundamentados no asegura plenamente el mejoramiento de la gestión pública.
Entre sus planteamientos teóricos y los resultados de su aplicación pueden
surgir dificultades relacionadas con la insuficiencia de recursos, la debilidad
institucional, la resistencia al cambio, la discontinuidad de las políticas y
la falta de capacidades técnicas.
También pueden presentarse procesos de
adopción formal en los que las organizaciones incorporan estructuras, manuales,
indicadores o procedimientos sin transformar sustancialmente sus prácticas. En
estos casos, el modelo termina convirtiéndose en un requisito administrativo y
pierde su capacidad para orientar cambios efectivos.
Otro riesgo consiste en trasladar
mecánicamente experiencias desarrolladas en contextos diferentes, sin
considerar las particularidades jurídicas, políticas, económicas, culturales y
territoriales de las instituciones receptoras. Una herramienta útil en determinada
organización puede resultar insuficiente o inadecuada en otra.
Estas dificultades invitan a reconocer que
los modelos deben interpretarse críticamente y aplicarse de acuerdo con las
condiciones del contexto. No se trata de rechazar sus aportes, sino de evitar
su utilización rígida o descontextualizada.
De igual manera, la incorporación de
técnicas provenientes de la gestión privada requiere una adaptación a la
naturaleza de las responsabilidades estatales. La eficiencia, la productividad
y la racionalidad económica son importantes, pero no pueden convertirse en los
únicos criterios para orientar las decisiones públicas. La equidad, la
justicia, la transparencia, la garantía de derechos y la legitimidad
democrática también forman parte de los propósitos que debe atender la gestión
pública.
2.4.2 Criterios para seleccionar, adaptar
y evaluar los modelos de gestión pública
La selección de un modelo de gestión
pública debe responder a una valoración razonada de su pertinencia, sus
posibilidades de aplicación y su contribución a los objetivos institucionales y
sociales. No basta con que una propuesta sea innovadora o haya producido
resultados favorables en otro contexto; es necesario establecer si responde a
las condiciones y necesidades de la organización que pretende adoptarla.
En primer lugar, debe examinarse su pertinencia
frente al problema público, identificando las capacidades y los cambios que se
requieren para afrontarlo. En segundo lugar, es necesario valorar su coherencia
con los fines del Estado, los principios jurídicos y los valores democráticos
que orientan la actuación pública.
También deben considerarse la viabilidad
institucional y financiera, la disponibilidad de recursos, las competencias del
talento humano y las condiciones tecnológicas. A ello se suma la necesidad de
examinar su compatibilidad con las estructuras, los sistemas y las políticas
existentes, con el propósito de evitar duplicidades y contradicciones.
En fin, la aplicación de cualquier modelo
debe incorporar mecanismos de seguimiento y evaluación que permitan determinar
sus resultados, identificar dificultades y realizar los ajustes necesarios. La
evaluación debe considerar tanto el mejoramiento del funcionamiento
institucional como los efectos de la intervención sobre la población.
Estos criterios permiten comprender que
adoptar un modelo no significa reproducir íntegramente todos sus componentes.
En muchos casos, la decisión más adecuada consiste en seleccionar determinados
principios, adaptar algunas herramientas o combinar aportes de diferentes
enfoques. Lo importante es que esa decisión responda a un diagnóstico, mantenga
coherencia institucional y se oriente a resultados relevantes para la sociedad.
2.5 Gestionar
lo público es articular capacidades para transformar la sociedad
Los modelos de gestión pública representan
distintas maneras de comprender y orientar la actuación de las instituciones
estatales. Sus aportes permiten fortalecer la organización administrativa,
mejorar el desempeño, promover la participación, desarrollar nuevas capacidades
y ampliar las posibilidades de respuesta frente a los problemas colectivos. Sin
embargo, ninguno constituye una solución universal ni avala de plano el
mejoramiento de la gestión.
Su utilidad depende de la pertinencia de
sus postulados, de las condiciones en las que se aplican y de la capacidad
institucional para convertir sus principios en prácticas y resultados
efectivos. Por ello, el desafío contemporáneo no consiste en adoptar
sucesivamente modelos considerados novedosos, sino en comprender sus
contribuciones, reconocer sus limitaciones y articularlos de manera coherente.
Esta perspectiva exige superar la
fragmentación administrativa y entender que la gestión pública implica
relacionar recursos, instituciones, conocimientos y actores sociales en función
de propósitos compartidos. También requiere reconocer que el cumplimiento de
las normas, la eficiencia operativa, la innovación y la participación no son
fines aislados, sino dimensiones que deben contribuir a una actuación estatal
legítima y socialmente relevante.
En definitiva, el sentido de los modelos
de gestión pública no reside en su reproducción formal ni en la sofisticación
de sus instrumentos. Reside en su capacidad para ayudar a construir
instituciones más competentes, gobiernos más efectivos y relaciones más sólidas
entre el Estado y la sociedad.
Considérese que gestionar lo público es,
en esencia, articular capacidades institucionales, políticas y sociales para
responder a los problemas colectivos y contribuir a la creación de valor
público. Desde este enfoque, los modelos dejan de ser esquemas que se
aplican mecánicamente y se convierten en referentes para pensar, orientar y
transformar la gestión pública de acuerdo con las necesidades de cada sociedad.
